Das „Instrument“ des Orchestrierens. Neue Handlungsspielräume für die Vereinten Nationen?

Kai Harbrich (Universität Potsdam)

Abstract:

Ziel des geplanten Beitrags ist es UN‐Organisationen in ihrer Rolle als „Orchestrators“ zu analysieren. Unter Orchestrierung wird dabei eine besondere Form der weichen und indirekten Form der Steuerung verstanden, die von internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen immer häufiger eingesetzt wird, um die Governance‐Aktivitäten von “Intermediaries” durch Argumente oder durch Anreize zu koordinieren oder zumindest zu erleichtern (vgl. Abbott/ Genschel/ Snidal/ Zangl 2011). Die Unterstützung der WHO zur Etablierung des globalen Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria kann hier ebenso als Beispiel für den Einsatz von Orchestrierung dienen, wie etwa die Unterstützung der Vereinten Nationen für den sogenannten Kimberley‐Prozess, da in beiden Fällen nicht die jeweilige internationale Organisation selbst ein entsprechendes Regelwerk beschlossen hat, sondern sich vielmehr darauf beschränkte, die beteiligten nichtstaatlichen Akteure in ihren bereits vorhandenen Governance‐Bemühungen zu bestärken bzw. diese zu koordinieren.

Während sich Orchestrierung insbesondere für die Vereinten Nationen zu einem wichtigen Steuerungsinstrument zu entwickeln scheint, findet sie in der IB‐ wie auch UN‐Forschung bislang kaum Beachtung. Entweder wird sie schlichtweg übersehen oder aber mit anderen Steuerungsformen wie supranationaler Regulierung (hart, direkt), Selbstregulierung (weich, direkt) oder Delegation (hart, indirekt) vermischt. Zwar verspricht Orchestrierung als weiche und indirekte Form der Steuerung, insbesondere im Vergleich zur Festsetzung kollektiv‐verbindlicher Regeln, sicher nur einen moderaten Effektivitäts‐ und Autoritätsgewinn für die beteiligten UN-Organisationen.

Allerdings hat die Ausblendung von Orchestrierung bislang nicht nur den Blick auf mögliche alternative Problemlösungen versperrt, sondern auch dazu geführt, dass die Frage, wann und warum UN‐Organisationen überhaupt auf dieses neue Steuerungsinstrument zurückgreifen, bisher unbeantwortet bleibt.

Um dieses Defizit abzubauen, will dieses Papier einen konzeptionellen, empirischen und theoretischen Beitrag leisten. Im Fokus steht dabei eine besondere Form der Orchestrierung: Die Mobilisierung und Koordinierung transnationaler Städtenetzwerke. Nicht nur, dass Städtenetzwerke in den letzten zwei Jahrzehnten als eigenständige Akteure global an Bedeutung gewonnen haben; vielmehr versetzen sie als „intermediaries“ UN‐Organisationen erstmals in die Lage, globale Standards (auch unter Umgehung des Nationalstaates) auf lokaler Ebene zu implementieren.

Konzeptionell soll ein Modell entwickelt werden, das es erlaubt, unterschiedliche Formen der Orchestrierung von Städtenetzwerken zu beschreiben, um die Bedingungen identifizieren zu können, unter denen UN‐Organisationen auf unterschiedliche Formen der Orchestrierung zurückgreifen. Hierzu werden Indikatoren entwickelt, mittels derer die unterschiedliche Unterstützung und Einbindung von Städtenetzwerken abgebildet werden kann.

Empirisch richtet sich der Fokus auf drei UN‐Programme (UN‐Habitat, UNEP und UNDP), die im Bereich der Klimapolitik und nachhaltigen Entwicklung grundsätzlich dieselben Städtenetzwerke (ICLEI, C40, Metropolis, UCLG) als potentielle Intermediäre vorfinden. Als UN‐Programme sind ihnen zahlreiche interne Merkmale gemein, wodurch sie sich z.B. von UN‐Sonderorganisationen unterscheiden. Angesichts dieser strukturellen Gemeinsamkeiten würde man erwarten, dass sie auch ähnlich von Orchestrierung Gebrauch machen. Wie der Vergleich der drei UN‐Programme zeigt, unterscheiden sich die jeweiligen Muster der Orchestrierung jedoch beträchtlich in Bezug auf Umfang und Intensität der Unterstützung für Städtenetzwerke.

Theoretisch bietet der Beitrag eine Erklärung für die unterschiedlich starke Nutzung von Orchestrierung an, der rationalistische mit organisationstheoretischen Ansätzen vereint. Hieraus lassen sich Hypothesen sowohl über organisationsexterne als auch ‐internen Bedingungen für UN-Orchestrierung ableiten, die schließlich einem Plausibilitätstest unterzogen werden.

Über den Autor:

Kai Harbrich ist Stipendiat des WIPCAD-Graduiertenkollegs an der Universität Potsdam und promoviert dort zur Herausbildung strategischer Partnerschaften zwischen UN-Agenturen und transnationalen Städtenetzwerken.

([email protected]‐potsdam.de)

 

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