Legitimität, Flexibilität und Akzeptanz der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation

Steffen Stübig

A Einleitung und Forschungsfrage

Das vorgestellte Projekt konzentriert sich auf den Beitrag von Flexibilität in dem Verhältnis zwischen Legitimität und Akzeptanz der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO). Die hohe Relevanz von Legitimität für die Akzeptanz von Regeln und Normen im Regieren jenseits des Nationalstaates wird immer wieder hervorgehoben. So wird die Erfüllung von Anforderungen legitimen Regierens häufig als Grundvoraussetzung für die Akzeptanz von Regeln und Normen betrachtet. Hierfür spricht auch die immer wieder vorgetragene Kritik am Demokratiedefizit internationaler Institutionen, welches beispielsweise durch die Ausweitung von Beteiligungsmechanismen oder verstärkten Kontrollmöglichkeiten Rechnung getragen werden könnte. Durch die demokratischere Ausgestaltung institutioneller Mechanismen könne demnach die Legitimität erhöht werden und die Akzeptanz internationaler Institutionen verbessert. In diesem Forschungsfeld bleibt die konkrete Ausgestaltung von Regeln und Normen jedoch häufig unberücksichtigt.

Das Projekt geht demgegenüber davon aus, dass weitere Faktoren, die zur Akzeptanz globalen Regierens beitragen können, in der Qualität von Regeln und Normen zu suchen sind. Hierzu widmet sich das Projekt der Flexibilität von Regeln und Normen, die stark variieren kann. Die Nutzung flexibler Formulierungen erleichtert Kompromisse bei der Erarbeitung von Übereinkommen. Divergierende Interessen der Verhandlungsparteien oder die Unsicherheit über die späteren Konsequenzen eines Übereinkommens lassen Instrumente mit Schlupflöchern, opt-outs oder wenig verbindlichen Formeln häufig attraktiver erscheinen als starre und allzu rigide Regeln.[1] Dabei kann ein Zuviel an Flexibilität die Substanz der Übereinkommen der IAO verwässern. Wenn der Auslegungsspielraum von Regeln und Normen zu weit ist, könnten zu große Schlupflöcher entstehen und jedes Verhalten als regelkonform dargestellt werden.[2] Genauso abträglich für die Akzeptanz kann ein zu geringes Maß an Flexibilität sein. Unflexible Regeln könnten zu unangemessenen oder kontraproduktiven Ergebnissen führen und sich negativ auf die Akzeptanz niederschlagen.[3] Positiv hingegen wirkt sich die prinzipielle Möglichkeit der Auseinandersetzung über den Inhalt internationaler Regeln auch auf nationaler Ebene, also im Kontext ihrer Verwendung, aus. Mit der Betrachtung von Flexibilität setze ich an die Stelle fixierter Normenbedeutungen situationsbedingte Auslegungsmöglichkeiten und Anpassungsfähigkeit.[4] Flexibilität ermöglicht es auf diese Weise, globale Regeln in verschiedene Kontexte zu übertragen. Die Flexibilität von Regeln spielt damit eine vermittelnde Rolle zwischen der Legitimität und der Akzeptanz von Übereinkommen (siehe Abb.).[5] Meine Forschungsfrage lautet daher: Wie lässt sich der intervenierende Beitrag von Flexibilität auf den Zusammenhang zwischen Legitimität und Akzeptanz der Kernarbeitsnormen der IAO systematisch erklären?

B. Forschungsstand

Flexibilität als Charakteristikum von Regeln und Normen wurde prominent von Chayes/Chayes oder von Franck in rechtswissenschaftlich orientierten Arbeiten diskutiert. In der Politikwissenschaft wurde dies unter anderem durch die Forschung zur Verrechtlichung in den internationalen Beziehungen und dem so genannten Rational Design Projekt aufgenommen. Auch die sozialkonstruktivistische Forschung betrachtet die Qualität von Regeln und Normen als Faktor, der zur Anschlussfähigkeit globaler Regeln an existierende innerstaatliche Kulturen beitragen kann. Im Fokus dieser Forschungsarbeiten steht allerdings Regeleinhaltung/ Compliance. In dem vorliegenden Projekt wird mit sozialer Akzeptanz eine Vorbedingung in den Fokus der Analyse gerückt. Auch wird der Zusammenhang in der Trias Legitimität, Flexibilität und Akzeptanz kaum systematisch berücksichtigt.

Diese Lücke zeigt sich auch in der Forschung zur IAO: einzelne Arbeiten widmen sich zwar dem Phänomen der Flexibilität von Regeln und Normen, andere untersuchen Faktoren, die zu Regeleinhaltung beitragen. Die Verbindung von Flexibilität und dem Verhältnis von Legitimität und Akzeptanz ist bislang wenig erforscht. Dabei wurde bereits festgestellt, dass die Gestaltung von Übereinkommen als soft law bis zu einem gewissen Grad dazu geeignet ist, die Akzeptanz von Regeln zu befördern.[6] Vor dem Hintergrund der Kernarbeitsnormen wird dieser Befund jedoch kontrovers diskutiert.[7] Durch die systematische Betrachtung von Legitimität und Flexibilität und ihren Auswirkungen auf Akzeptanz soll ein Beitrag zur Schließung dieser Lücke geleistet werden.

C Methodische Bemerkungen

I. Untersuchungsgegenstand und Fallauswahl

Die IAO ist ein besonders relevanter und geeigneter Fall für die Forschungsfrage. Nach Artikel 19,3 ihrer Verfassung gibt sich die Organisation den Auftrag, den sehr unterschiedlichen Bedürfnissen ihrer Mitgliedsstaaten gerecht zu werden. Dies spiegelt sich in der Entwicklung verschiedenster Instrumente zur Flexibilisierung ihrer Übereinkommen wider.[8] Es ist daher zu erwarten, dass die Regelungsinstrumente hier eine große Bandbreite an Varianz aufweisen. Als Untersuchungsfälle werden die vier Kernarbeitsnormen ausgewählt, die in der Erklärung über fundamentale Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 definiert werden:[9] (1) Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, (2) Beseitigung der Zwangsarbeit, (3) Abschaffung der Kinderarbeit, (4) Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Die Kernarbeitsnormen sind in acht Übereinkommen ausdifferenziert, die jeweils entlang der gleichen Untersuchungsschritte analysiert werden. Im Rahmen einer solchen within-case study können Vergleiche zwischen den Teilergebnissen systematische und regelmäßige Zusammenhänge offenlegen.

II. Variablen

Die Analyse geht von einem intervenierenden Einfluss von Flexibilität auf die Beziehung zwischen Legitimität und Akzeptanz aus. Legitimität nimmt daher den Status einer unabhängigen Variablen ein, Akzeptanz ist in diesem Forschungsdesign die abhängige Variable.

Der Beitrag von Legitimität ist für die Akzeptanz globaler Regeln und Normen von besonderer Relevanz. Dem Projekt liegt ein normatives Legitimitätsverständnis zugrunde. Dies erlaubt es, vorab einen Maßstab zu entwickeln, anhand dessen die Qualität der Legitimität der IAO, aber auch ihrer Übereinkommen geprüft werden kann. Es gilt die Annahme, dass eine hohe Legitimität (= hohe Anerkennungswürdigkeit) sich positiv auf die Akzeptanz der Regeln und Normen auswirkt. Legitimität wird entlang dreier Dimensionen operationalisiert: (1) Inklusivität und deliberative Qualität, (2) Rechenschaftsmechanismen und Transparenz, (3) Kohärenz und Konsistenz der Übereinkommen mit grundlegenden Zielen der IAO (Verfassung und Erklärungen) und anderen anerkannten internationalen Normen (z.B. Menschenrechte).

Die relevante Forschungsliteratur bietet eine Übersicht über empirische überprüfbare Indikatoren, die diesen Dimensionen zugeordnet werden können.[10] Durch ihre einzigartige tripartistische Struktur versucht die IAO, den Partizipationsansprüchen der von ihren Regelungen betroffenen Akteure gerecht zu werden. In allen Verfahren und Entscheidungsprozessen sind repräsentative Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen vertreten, die über die gleichen Rechte verfügen wie staatliche Delegierte. Auch bei der demokratischen Rechenschaftspflichtigkeit war die IAO auf internationaler Ebene lange Vorreiter.[11] Gerade die Kernarbeitsnormen bauen aufeinander auf und können als in sich konsistentes Normengebilde bezeichnet werden. Teilweise werden die Kernarbeitsnormen auch auf einer Ebene mit den allgemeinen Menschenrechten betrachtet, so dass sich diese auch kohärent in bereits bestehende Normen einfügen. Entsprechend wäre eine hohe Akzeptanz der Arbeitsstandards zu erwarten.

Zur Messung der abhängigen Variable Akzeptanz geht das Projekt davon aus, dass sich eine aus normativen Quellen speisende Anerkennung von rein gewohnheitsmäßiger oder zwangsmäßiger Unterordnung unterscheiden lässt. Die Beobachtung von Regeleinhaltung kann allenfalls einen Annäherungswert für Akzeptanz bieten. Stärker ist auf Äußerungen der Regelungsadressaten zu schauen, wenn diese mit den Regeln und Normen konfrontiert werden.[12] Es wird in einem ersten Schritt grob zwischen ablehnenden oder zustimmenden Äußerungen unterschieden. Als empirisches Material sind die Protokolle der Sitzungen des Verwaltungsrates und der vorbereitenden Ausschüsse der Internationalen Arbeitskonferenz verfügbar. Zudem geben Umfragen des Internationalen Arbeitsamtes über die Position der Staaten zu vorgeschlagenen Standards Hinweise auf deren Akzeptanz. In Anbetracht der oben genannten Indizien für eine hohe Legitimität wäre eine hohe Akzeptanz der Arbeitsstandards zu erwarten. Die Empirie jedoch zeigt, dass die Akzeptanz und der Grad der Einhaltung der Standards der IAO stark variieren.[13] Daraus folgt für meine Untersuchung, dass wenn die Legitimität der Kernarbeitsnormen der IAO nicht eindeutig mit ihrer faktischen Akzeptanz korreliert, intervenierende Faktoren heranzuziehen sind.

Im nächsten Schritt wird folglich Flexibilität analysiert. In Anlehnung an die gesichtete vornehmlich rechtswissenschaftlich geprägte Literatur verwendet das Projekt einen mehrdimensionalen Flexibilitätsbegriff. Dabei wird zwischen adaptiver und transformativer Flexibilität differenziert. Während adaptive Flexibilität an den konkreten Handlungsmöglichkeiten von Akteuren ansetzt, die angesichts nationaler oder temporärer Besonderheiten Ausnahmen in Anspruch nehmen, beschreibt transformative Flexibilität einen Spielraum für institutionellen Wandel insgesamt.[14] Ebenfalls sind die Konzepte Obligation und Präzision aus der Verrechtlichungsforschung dazu geeignet, den Grad des zwingenden Charakters einzelner Regeln zu bestimmen. Durch Handlungsspielräume oder fakultative Klauseln können diese mehr oder weniger verpflichtend gestaltet werden.[15] Schließlich wird der Begriff der Indeterminiertheit zur Erfassung der sprachlichen Dimension von Flexibilität verwendet.[16] Das Textmaterial der acht Übereinkommen wird anhand dieser Begrifflichkeit auf ihre Flexibilität untersucht. Die Kernarbeitsnormen werden ebenfalls im Kontext ihrer Verwendung betrachtet, um der Wirkung von Flexibilität auf Akzeptanz in der Übertragung von der internationalen Ebene auf die nationale Ebene nachzugehen. Es wird untersucht, welchen Beitrag Flexibilität im Verhältnis zwischen Legitimität und Akzeptanz leistet. Die Daten werden mit qualitativen und inhaltsanalytischen Methoden gesammelt und analysiert. Zur zusätzlichen Validierung und für Hinweise zur Schließung von Datenlücken sind Experteninterviews mit Vertreter/-innen der IAO und mit Regelungsadressaten geplant.[17]

D Relevanz des Projektes für UN Studies

Das Projekt will durch eine erste Plausibilitätsstufe die hier vorgebrachten Annahmen empirisch erhärten und dadurch die Formulierung von detaillierteren Hypothesen vorantreiben, die in weiteren Fallstudien getestet und verfeinert werden können. Mit Blick auf das Forschungsfeld der UN Studies bieten sich die Institutionen im System der UN für vergleichende und theoretisch fundierte Analysen geradezu an. Hierfür sind operationale Definitionen der Variablen notwendig, die auf andere Institutionen aus dem System der UN übertragbar sind. Zur Gewährleistung einer solchen Vergleichbarkeit bedient sich das Projekt etablierter Begriffe, die eine breite Anschlussfähigkeit versprechen. Vor dem Hintergrund der UN lässt sich so auch eine interdisziplinäre Perspektive denken, die anschlussfähig sowohl an Politikwissenschaft wie auch an die Forschung zur Verrechtlichung ist. Durch empirisch gehaltvolle Studien einzelner Institutionen in System der UN und deren Vergleich untereinander können die Ergebnisse über den Einzelfall hinaus verallgemeinert werden. Die Analyse akzeptanzförderlicher Konfigurationen von Legitimität und Flexibilität verspricht auch den Brückenschlag zur Praxis, da Bedingungen erforscht werden, die zur Umsetzung der Ziele der Institutionen beitragen können. Es geht in dem vorgestellten Projekt dezidiert um das Aufzeigen von Grenzen für den Einsatz von Flexibilität in Sozial- und Arbeitsstandards. Die hier vorgestellte Einzelfallstudie sieht sich daher als Beitrag und Anstoß, das Forschungsfeld der UN Studies zu beackern.

Fußnoten

[1] Judith L. Goldstein/Miles Kahler/Robert O. Keohane/Anne-Marie Slaughter (Hrsg.), Legalization and World Politics, Cambridge, Mass. [u.a.] 2001; Barbara Koremenos/ Charles Lipson/ Duncan Snidal, Rational Design: Looking Back to Move Forward, in: International Organization 55. Jg. 04/2001, S. 1051-1082; Barbara Koremenos, Contracting around International Uncertainty, in: The American Political Science Review 99. Jg. 4/2005, S. 549-565; dies., If Only Half of International Agreements Have Dispute Resolution Provisions, Which Half Needs Explaining?, in: Journal of Legal Studies 36. Jg. 1/2007, S. 189-212.

[2] Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations, New York, Oxford 1990, S. 86; Kenneth W. Abbott/ Duncan Snidal, Hard Law and Soft Law in International Governance, in: Judith L. Goldstein/ Miles Kahler/ Robert O. Keohane/ Anne-Marie Slaughter (Hrsg.), a.a.O. (Anm. 1), S. 49; Angelika Nußberger, Sozialstandards im Völkerrecht. Eine Studie zu Entwicklung und Bedeutung der Normsetzung der Vereinten Nationen, der Internationalen Arbeitsorganisation und des Europarats zu Fragen des Sozialschutzes, Berlin 2005, S. 43.

[3] Franck, a.a.O. (Anm. 2), S. 53f, 76; Abram Chayes/ Antonia H. Chayes, The New Sovereignty. Compliance With International Regulatory Agreements, Cambridge, Mass. 1995, S. 227f.

[4] Jan Klabbers, The Meaning of Rules, in: International Relations 20. Jg. 3/2006, S. 295-301; Anthony Lang/ Nicholas Rengger/ William Walker, The Role(s) of Rules: Some Conceptual Clarifications, in: International Relations 20. Jg. 3/2006, S. 274-294; Antje Wiener, The Dual Quality of Norms and Governance beyond the State: Sociological and Normative Approaches to ‘Interaction’, in: Critical Review of International Social and Political Philosophy 10. Jg. 1/2007, S. 47-69.

[5] Jürgen Neyer/ Klaus Dieter Wolf, The Analysis of Compliance with International Rules: definitions, Variables, and Methodology, in: Michael Zürn/ Christian Joerges (Hrsg.), Law and Governance in Postnational Europe. Compliance Beyond the Nation-State, Cambridge 2005, S. 59f. Siehe auch Franck: “The degree of determinacy directly affects the degree of a rule text’s perceived legitimacy” Franck, a.a.O. (Anm. 2), S. 56.

[6] Klaus Samson/ Kenneth Schindler, The Standard-Setting and Supervisory System of the International Labour Organisation, in: Raija Hanski/ Markku Suksi (Hrsg.), An Introduction to the International Protection of Human Rights: A Textbook, Turkuu. a. 2002; Miriam Hartlapp, On Enforcement, Management and Persuasion: Different Logics of Implementation Policy in the EU and the ILO, in: Journal of Common Market Studies 45. Jg. 3/2007, S. 653-674; Eva Senghaas-Knobloch, Sisyphus at work. On the efforts to achieve a fair, internationally recognised labour, and social order. Artec-Paper 164, Bremen 2010.

[7] Philip Alston, ‘Core Labour Standards’ and the Transformation of the International Labour Rights Regime, in: European Journal of International Law 15. Jg. 3/2004, S. 457-521; ders., Facing Up to the Complexities of the ILO’s Core Labour Standards Agenda, in: European Journal of International Law 16. Jg. 3/2005, S. 467-480; Brian A. Langille, Core Labour Rights – The True Story (Reply to Alston), in: European Journal of International Law 16. Jg. 3/2005, S. 409-437; Francis Maupain, International Labor Organization. Recommendations and Similar Instruments, in: Dinah Shelton (Hrsg.), Commitment and Compliance, The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System, Oxford 2003; ders., Revitalization Not Retreat: The Real Potential of the 1998 ILO Declaration for the Universal Protection of Workers’ Rights, in: European Journal of International Law 16. Jg. 3/2005, S. 439-465.

[8] ILO, Annex 5. Follow-up to the Report of the Governing Body Working party on International Labour Standards. (Doc. GB.244/SC3/3 (November 1989)). Appendix. Flexibility in ILO Standards, Genf 1989; Samson/ Schindler, a.a.O. (Anm. 6); Internationales Arbeitsamt, Handbuch der Verfahren betreffend internationale Arbeitsübereinkommen und -empfehlungen, Genf 2006; Eva Senghaas-Knobloch, Zwischen Überzeugen und Erzwingen – Nachhaltiger Druck für Geltung und Wirksamkeit internationaler Arbeits- und Sozialstandards, in: Bernhard Zangl/ Michael Zürn (Hrsg.), Verrechtlichung – Baustein für Global Governance?, Bonn 2004.

[9] http://www.ilo.org/declaration.

[10] Beispielsweise David Beetham, The Legitimation of Power, Basingstoke 1991; Harold H. Koh, Review: Why Do Nations Obey International Law?, in: The Yale Law Journal 106. Jg. 8/1997, S. 2599-2659; Michael Zürn, Global Governance and Legitimacy Problems, in: Government and Opposition 39. Jg. 2/2004, S. 260-287; Ingo Take, Legitimes Regieren auf drei Ebenen – Konzeption und Analyseraster, in: Ingo Take (Hrsg.), Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates: Unterschiedliche Formen von Global Governance im Vergleich, Baden-Baden 2009; ders., Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates im Vergleich. Die globalen Bemühungen zur Beseitigung der Kinderarbeit, in: Zeitschrift für Politik 58. Jg. 2011, im Erscheinen; Klaus Dingwerth/ Michael Blauberger/ Christian Schneider, Postnationale Demokratie. Eine Einführung am Beispiel von EU, WTO und UNO, Wiesbaden 2011.

[11] Alfred Wisskirchen, The standard-setting and monitoring activity of the ILO: Legal questions and practical experiencesup1/sup, in: International Labour Review 144. Jg. 3/2005, S. 253-289; Gerald Neubauer, Judizialisierungsprozesse im Arbeitsschutzbereich: Vom Vorreiter zum Nachzügler – die ILO, in: Bernhard Zangl (Hrsg.), Auf dem Weg zu internationaler Rechtsherrschaft?, Streitbeilegung zwischen Politik und Recht, Frankfurt am Main 2009.

[12] Beetham, a.a.O. (Anm. 10), S. 11f; Achim Wiesner/ Steffen Schneider/ Frank Nullmeier/ Krell-Laluhová/ Achim Hurrelmann, Legalität und Legitimität – erneut betrachtet, in: Michael Becker/ Ruth Zimmerling (Hrsg.), Politik und Recht, Wiesbaden 2006, S. 165.

[13] Vgl. für einen Überblick unterschiedlicher Einschätzungen David Kucera (Hrsg.), Qualitative indicators of labour standards. Comparative methods and applications, Dordrecht 2007.

[14] Z.B.Barbara Koremenos/ Charles Lipson/ Duncan Snidal, The Rational Design of International Institutions, in: International Organization 55. Jg. 04/2001, S. 761-799.

[15] Kenneth W. Abbott/ Robert O. Keohane/ Andrew Moravcsik/ Anne-Marie Slaughter/ Duncan Snidal, The Concept of Legalization, in: Judith L. Goldstein/ Miles Kahler/ Robert O. Keohane/ Anne-Marie Slaughter, a.a.O. (Anm 1), S. 24ff.

[16] „Indeterminacy“, Franck, a.a.O. (Anm. 3), S. 56; siehe auch: Abram Chayes/ Antonia H. Chayes, On Compliance, in: International Organization 47. Jg. 2/1993, S. 175-205; Friedrich V. Kratochwil, How Do Norms Matter?, in: Michael Byers (Hrsg.), The Role of Law in International Politics, Essays in International Relations and International Law, Oxford 2000, S. 49ff; Klabbers, a.a.O. (Anm. 4), S. 297.

[17] Vgl. Philipp Mayring, Qualitative Inhaltsanalyse, in: Uwe Flick/ Ernst von Kardorff/ Ines Steinke (Hrsg.), Qualitative Forschung, Ein Handbuch, Reinbek bei Hamburg 2008 für die Inhaltsanalyse. Zu Experteninterviews siehe Michael Meuser/ Ulrike Nagel, Das Experteninterview — konzeptionelle Grundlagen und methodische Anlage, in: Susanne Pickel/ Gert Pickel/ Hans-Joachim Lauth/ Detlef Jahn (Hrsg.), Methoden der vergleichenden Politik- und Sozialwissenschaft, Neue Entwicklungen und Anwendungen, Wiesbaden 2009.

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